Reformasi akuntabilitas yang tidak merata: wawasan dari parlemen dan birokrasi di Indonesia

Setelah Indonesia beralih ke demokrasi pada tahun 1999, reformasi akuntabilitas di parlemen dan birokrasi menjadi agenda. Pada tahun 2002, UU 31/1999 tentang Tindak Pidana Korupsi dan UU 30/2002 membentuk Komisi Pemberantasan Korupsi (Komisi Pemberantasan Korupsi, KPK) sebagai upaya untuk menyelesaikan warisan korupsi dari era otoriter Suharto. Indonesia juga mereformasi tugas yang tumpang tindih dari badan audit yang ada, yaitu BPK (Badan Pemeriksa Keuangan, BPK), Badan Pemeriksa Keuangan dan Pembangunan (Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan, BPKP, dan badan audit internal pemerintah daerah dan kementerian (Inspektorat) melalui Amandemen Konstitusi 1999-2002. Reformasi akuntabilitas ini dimaksudkan agar ketiga lembaga pemeriksa tersebut dapat bekerja sama dengan baik dalam mengusut penggunaan anggaran negara oleh parlemen dan birokrasi. Tapi itu telah membuat kemajuan yang tidak merata.

BPK merupakan satu-satunya lembaga negara yang berwenang memeriksa laporan keuangan, kinerja, dan melakukan penyidikan lebih lanjut terhadap dugaan korupsi pada organisasi publik dan swasta yang menerima dana dari negara. Hasil pemeriksaan BPK merupakan satu-satunya indikator resmi untuk menilai kinerja lembaga negara dalam penggunaan dana negara. Saat melakukan penyelidikan, BPK mengklasifikasikan temuannya ke dalam empat kategori. Pertama, jika ada kesalahan administrasi, BPK hanya akan merekomendasikan untuk memperbaiki kesalahan tersebut. Kedua, jika ada masalah dalam perencanaan anggaran, seperti terlalu banyak perjalanan dinas, BPK akan merekomendasikan langkah-langkah efisiensi. Ketiga, jika ada biaya yang tidak wajar dalam pengadaan infrastruktur, BPK akan memerintahkan agar dana dikembalikan. Keempat, jika ada program fiktif atau penggelembungan anggaran yang tidak wajar, BPK akan mengklasifikasikannya sebagai korupsi.

Namun, reformasi akuntabilitas tampaknya tidak berhasil. Pada 2014-2018 DPR secara konsisten mendapat skor lebih tinggi dari birokrasi dalam audit keuangan BPK. Sementara itu, data Transparency International menunjukkan kasus korupsi di Indonesia lebih tinggi di parlemen daripada di birokrasi. Pada tahun 2014 parlemen menyumbang 89 persen dari total kasus korupsi di Indonesia, sedangkan birokrasi menyumbang 79 persen. Selama 2014-2019, KPK menangkap 254 anggota parlemen karena korupsi penggunaan dana negara.

Reformasi akuntabilitas tahun 1999 hanya menggeser kerentanan BPK terhadap presiden, ke kerentanan parlemen. Konstitusi Indonesia menetapkan bahwa anggota BPK dipilih oleh parlemen. BPK wajib menyampaikan laporan investigasinya kepada DPR untuk mendapat rekomendasi apakah laporan tersebut akan ditindaklanjuti oleh pengadilan. Sementara itu, reformasi tahun 1999 menggeser kewenangan dan kekuasaan untuk melakukan penyidikan terhadap birokrasi dari BPKP yang korup, yang mendapat banyak intervensi politik dari pemerintahan Suharto, ke BPK yang dibentuk sebagai badan independen.

Pengaturan tersebut menciptakan mekanisme akuntabilitas yang disfungsional. Menurut Bovens dan Mulgan, akuntabilitas sebagai suatu mekanisme adalah suatu tatanan atau hubungan kelembagaan di mana “pelaku dimintai pertanggungjawaban oleh forum”, di mana kekuasaan dan status hierarkis forum lebih tinggi daripada aktor. Ini mengasumsikan bahwa hubungan prinsipal-agen ada, di mana “forum adalah prinsipal dan aktor adalah agen yang dimintai pertanggungjawaban atas kinerjanya di kantor.” Jenis akuntabilitas ini bertujuan untuk memastikan bahwa lembaga-lembaga negara tetap berada di jalur yang baik menuju pemerintahan yang akuntabel. Dalam konteks Indonesia, pengaturan tersebut menempatkan kekuasaan dan status BPK (sebagai forum) lebih rendah dari parlemen (sebagai aktor). Sedangkan status dan kekuasaan BPK (sebagai forum) lebih tinggi dari birokrasi (sebagai aktor).

DPR mengontrol BPK melalui pemilihan sembilan anggota. Masa jabatan masing-masing anggota adalah lima tahun. Proses pemilihan anggota BPK tahun 2009, 2014 dan 2019 terus menjadi sorotan karena prosesnya yang tidak transparan di parlemen dan menjadi sasaran intervensi politik. Anggota BPK terdiri dari mantan anggota parlemen dan non-politikus, namun komposisinya didominasi oleh mantan politisi. Baik mantan politisi maupun non-politikus perlu memiliki akses politik jika ingin menjadi anggota BPK. Akses politik ini mengarah pada klientelisme, yang merupakan praktik dominan di Indonesia. Para ahli telah menunjukkan bahwa untuk menduduki posisi pejabat publik di Indonesia, orang perlu menawarkan sesuatu, seperti dana dan/atau dukungan massa, untuk kampanye partai politik dalam pemilihan.

Membayar suap di Indonesia

Sebuah survei baru melihat melampaui indeks korupsi agregat tentang bagaimana pengalaman penyuapan dan pemerasan di Indonesia berbeda dari satu sektor ke sektor lainnya.

Mekanisme akuntabilitas yang disfungsional ini sangat melemahkan kualitas akuntabilitas antara BPK dan DPR. Pada 2013, proyek Hambalang, sebuah kasus korupsi besar-besaran di Indonesia, mencontohkan masalah ini. Proyek Hambalang seharusnya membangun infrastruktur olahraga bagi atlet Indonesia. Proyek ini dilaksanakan dari tahun 2003 hingga 2012 dan menelan biaya Rp 2,5 triliun (US$ 1 = Rp 14.278) dan tidak pernah selesai. BPK mengusut kasus ini dan menemukan korupsi dalam proyek ini mencapai Rp 463,67 miliar dan melibatkan 15 anggota parlemen. Namun, belakangan karena kontrol parlemen atas BPK, nama ke-15 politisi tersebut hilang dari berita acara pemeriksaan BPK. Baik BPK maupun DPR mengklaim bahwa 15 politisi tersebut tidak disebutkan dalam laporan tersebut, meskipun laporan dengan nama 15 politisi tersebut telah dimuat di media. Banyak LSM yang memprotes dan menentang hilangnya 15 nama dari laporan BPK namun diabaikan. Hal ini menggambarkan bahwa BPK dapat mengubah kategori laporan penyidikannya dari kategori korupsi menjadi kategori non-pelanggaran hanya dengan menghapus nama tersangka.

Demikian pula pada tahun 2016 BPK melakukan investigasi tahunan terhadap seluruh lembaga negara dan menemukan bahwa DPR telah melakukan perjalanan dinas fiktif yang mencapai Rp 945 miliar. Kasus ini menarik banyak perhatian dan protes dari masyarakat. Tapi, karena intervensi DPR terhadap BPK, laporan penyidikan itu dipindahkan dari kategori fiktif ke masalah administratif. BPK mengklaim anggota DPR yang melakukan perjalanan dinas hanya gagal melaporkan perjalanan dinas dengan benar. Hal ini menunjukkan bahwa BPK mampu memindahkan hasil penyidikan dari kategori korupsi ke kategori kesalahan biasa.

Sebaliknya, mekanisme akuntabilitas yang berfungsi antara BPK dan birokrasi menyebabkan proses audit berjalan dengan baik. Pada tahun 2017 BPK melakukan investigasi tahunan terhadap kinerja dan pelaporan keuangan di Provinsi Jambi. Dalam pemeriksaan ini ditemukan perjalanan dinas fiktif oleh birokrasi hingga Rp 100 juta. BPK memerintahkan birokrasi mengembalikan Rp 100 juta ke kas.

Demikian pula pada tahun 2020, audit BKP menemukan pelanggaran kategori korupsi di birokrasi Kabupaten Seram Bagian Barat, Provinsi Maluku. Penyalahgunaan ini mencapai Rp 70 miliar pembiayaan untuk program kabupaten. Kasus ini telah dirujuk oleh BPK ke Kejaksaan untuk diproses.

Pada tahun 2020 BPK menemukan pelanggaran anggaran negara untuk penanganan COVID-19 di Provinsi Sulawesi Selatan. Birokrasi melakukan mark-up yang tidak wajar dalam tender-tender bantuan sosial. BPK telah menyerahkan laporan investigasinya ke pengadilan untuk mengadili kasus ini. Kasus-kasus ini menunjukkan bahwa BPK konsisten dengan temuan kategorinya.

Kasus-kasus empiris tersebut menunjukkan bahwa mekanisme akuntabilitas yang berfungsi antara BPK dan birokrasi mencegah perilaku ilegal, dan dapat menghasilkan kategori temuan yang objektif. Sementara itu, mekanisme akuntabilitas yang disfungsional memicu perilaku illegal di BPK demi mengamankan kepentingan parlemen. Maka tidak heran jika skor audit keuangan DPR dari BPK setinggi birokrasi.

Masa depan kinerja akuntabilitas Indonesia sangat bergantung pada seberapa baik mekanisme akuntabilitas bekerja. Reformasi akuntabilitas berikutnya harus memperbaiki masalah ini. Jika tidak, reformasi tidak akan membawa perbaikan yang berarti.